Gioielli di Famiglia

Si riapre il dibattito all’interno dell’Unione Europea sui diversi Sistemi Paese, gli asset economico-strategici e la tutela dell’interesse nazionale.

Quali sono gli asset strategici nazionali ed europei? E quali sono le normative di controllo degli investimenti diretti esteri necessari per la loro tutela?

Europa Atlantica intervista su questa tematica il professor Antonino Alì, docente di Diritto Internazionale presso la Facoltà di Giurisprudenza e la Scuola di studi Internazionali dell’Università di Trento.

Definire quali siano gli interessi strategici nazionali di un Paese e come questi possano essere difesi non è facile. Ma nel corso degli ultimi anni, a causa dell’accesa competizione internazionale in campo economico e politico e della sempre maggiore consapevolezza sui temi legati agli interessi strategici nazionali e agli strumenti di tutela contro ingerenze esterne e promozione internazionale degli stessi, il dibattito si è intensificato. Anche in Italia, questo fenomeno si è manifestato in maniera evidente a partire dalla riforma del Golden Power fino ad oggi.

Del resto, parlare di tutela degli asset economici e industriali strategici nazionali, anche in ottica di sicurezza economica e integrità del sistema Paese, rimanda direttamente al tema molto più complesso degli investimenti diretti stranieri in Italia come in Europa. E più in generale, al più ampio tema della difesa degli interessi nazionali.

In tutto il mondo, soprattutto per particolari settori economici e industriali ad alta tecnologia, il tema del controllo degli investimenti diretti stranieri è da tempo oggetto di iniziativa regolatoria da parte degli Stati e di un acceso confronto con orientamenti anche diversi.

Le norme che l’Italia ha adottato negli ultimi anni rientrano nel solco che in Europa è stato tracciato da tempo: specie in quei paesi dove, per motivi storici e politici, la cultura dell’interesse nazionale e della sua tutela è ben più radicata.

Infatti, se vi è un campo in cui le prerogative “sovrane” di uno Stato possono emergere e farsi valere, anche all’interno di una comunità di Stati come l’Unione, è proprio quello dell’interesse nazionale. In particolare se questo si lega anche alla sicurezza nazionale e all’economia di un Paese.

È evidente che l’emergere di nuove potenze globali, non solo in ambito economico e commerciale, insieme alla necessità di intervenire in questa complessa materia, hanno favorito la discussione su questo genere di tematiche anche in ambito europeo. Riuscire a definire i limiti e i confini di un campo in cui i componenti dell’Unione Europea possano condividere interessi e settori strategici da difendere potrebbe essere molto utile, oltre che importante, anche per la difesa di molti singoli interessi e settori strategici nazionali. In fondo, nonostante un certo nazionalismo ritorni in voga a livello politico, spingendo anche i Paesi europei ad arroccarsi sempre di più entro i propri confini ed entro i propri spazi di azione “nazionale”, l’Unione Europea continua a poter rappresentare per i Paesi che ne fanno parte un solido ancoraggio e una forma di protezione e di promozione capace di competere, almeno in ambito economico e commerciale, con gli altri grandi del globo. Forte di un mercato interno di 400 milioni circa di cittadini, con tre membri del G7 tra i suoi fondatori, nonostante le difficoltà e la crisi di consenso che il progetto di integrazione europea sconta da alcuni anni, ancora oggi l’UE è certamente un soggetto che in ambito economico può farsi valere. Ma è evidente che nel momento in cui gli interessi nazionali di alcuni paesi e gli interessi dell’Unione entrassero in conflitto, diventerebbe prioritario definire con più precisione su cosa e in che modo l’Unione potrebbe dare il suo contributo specifico.

Certamente l’intervento normativo comunitario, annunciato in materia di controllo degli investimenti diretti stranieri per la tutela degli asset strategici industriali, infrastrutturali e tecnologici europei, può rappresentare un primo significativo passo in avanti nella definizione di una possibile disciplina non solo teorica dell’interesse strategico europeo ed uno strumento per rendere più uniformi e simili i diversi orientamenti in materia dei singoli paesi.

Di questi temi abbiamo discusso con il Professor Antonino Alì, docente di diritto internazionale presso la Facoltà di Giurisprudenza e la Scuola di studi internazionali dell’Università di Trento.

EA: Professor Alì, negli ultimi anni si è parlato sempre di più, anche in Italia, di tutela del sistema paese e di interesse nazionale legato alla difesa degli asset economici, industriali e strategici nazionali. L’UE, dopo un lungo confronto interno nei suoi organismi, approverà presto delle norme in merito proprio alla regolamentazione degli investimenti diretti stranieri in settori strategici europei. Qual è lo stato del dibattito su questi temi a livello europeo e la situazione che in questo momento è visibile all’interno dell’Unione Europea?

Alì: Il legislatore dell’Unione Europea sta discutendo una proposta di regolamento del 13 settembre 2017. L’idea è quella di istituire un quadro normativo europeo sul controllo degli investimenti diretti esteri nell’Unione Europea. È necessaria una premessa per meglio comprendere l’oggetto e l’impatto che questo tema ha a livello europeo e nazionale. Gli investimenti esteri diretti in Europa sono una parte rilevante della ricchezza dell’Unione. Si tratta del principale destinatario e della principale fonte di investimenti diretti. Circa il 36% della sua ricchezza deriva da investimenti diretti esteri in attività economiche presenti nei Paesi europei, pari a circa 5 trilioni di euro. Mentre gli investimenti diretti europei all’estero ammontano a circa 7 trilioni. Si tratta di numeri significativi e di un tema dalle enormi ricadute sull’economia.

Quindi, nel momento in cui si discute di normative che interessano gli investimenti esteri diretti a livello europeo, dobbiamo avere chiaro che stiamo parlando di regole che non vogliono limitarli o eliminarli. L’obiettivo è salvaguardare le economie dei singoli Paesi e dell’Unione stessa che da questo genere di investimenti trae grande benessere e non avere ricadute negative pesanti.

Qual è il problema che ci siamo trovati di fronte a livello comunitario nel cercare di definire un quadro normativo unitario su questo tema? A livello nazionale vi sono numerosi Stati che prevedono, attraverso normative nazionali, controlli sugli investimenti stranieri diretti per motivazioni differenti. Si parla di circa 12 Stati che prevedono questo genere di controlli con normative diverse, spesso non omogenee, originate in alcuni casi per motivi di sicurezza nazionale o difesa delle infrastrutture critiche e discipline tra loro diverse. Alcune, ad esempio, orientate al controllo della trasparenza, altre predisposte con controlli ex ante, o altre ancora con controlli ex post che appunto cadono su settori diversi tra loro: dalla sicurezza nazionale alla difesa, fino alle nuove tecnologie e alle infrastrutture critiche.

Quindi nell’UE convivono regimi normativi diversi a fronte del fatto che in più della metà di Stati membri dell’Unione non sono previste forme di controllo.

EA: Come si è prodotto il dibattito a livello internazionale su questi temi?

Alì: Buona parte della disciplina a livello internazionale su questo genere di temi è riconducibile al confronto interno all’OECD (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), in cui si è nel tempo affrontato questo tema nel tentativo di definire una disciplina e degli orientamenti comuni. Certamente va detto che gli USA su questo versante hanno da tempo fatto scuola e condizionato in maniera significativa l’orientamento generale. Negli USA l’azione di controllo sugli investimenti esteri diretti è riconducibile alla nascita del CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States) a inizio anni Settanta. Inizialmente questo organismo aveva il compito di vigilare e monitorare gli investimenti esteri negli Stati Uniti, affinché non avessero un impatto o potessero condizionare la sicurezza nazionale. Nel tempo, la disciplina su cui il CFIUS operava è stata modificata più volte, soprattutto negli ultimi 10 anni fino alla recente riforma nell’ agosto 2018.

Non è un caso che in tempi recenti queste modifiche si siano intensificate con il mutare delle esigenze legate anche all’impatto delle nuove tecnologie, che di fatto oggi occupano una parte molto rilevante dei settori tutelati. Va evidenziato che, anche dopo l’ultima modifica dei poteri del CFIUS, il legislatore americano ha sottolineato come una parte rilevante della ricchezza nazionale derivi da investimenti esteri.

Si calcola che negli USA circa 12 milioni di persone siano occupate in attività dipendenti da questi. Il sistema americano è dunque, ancora oggi, aperto agli investimenti, ma l’esigenza del legislatore è stata quella di tutelarlo ancora, come in passato, aggiornando la disciplina. Il CFIUS ha infatti poteri di blocco, di monitoraggio e di modifica di determinate operazioni. È vero che, a fronte di circa 3000 operazioni controllate negli ultimi anni, solo un numero esiguo sono state bloccate (una decina circa), ma è evidente l’effetto deterrente rispetto a potenziali operazioni ostili provenienti dall’estero. E la funzione di deterrenza è fondamentale anche per evitare che possano compiersi operazioni ostili, anche non dirette, orientate a incidere nei capitali azionari di determinate società strategiche. Gli USA su questo versante hanno fatto scuola e spinto, di fatto, anche i Paesi europei a intervenire su questa materia.

EA: Nello specifico quali sono i contenuti e i principi su cui l’UE si sta orientando nella formazione delle sue normative in tema di investimenti diretti stranieri?

Alì: In passato, le normative statali in questa materia sono entrate in conflitto con le regole europee. L’ordinamento dell’Unione ha talvolta sanzionato alcuni Stati perché ha intravisto alcune loro iniziative nazionali come protezionistiche. Inutile sottolineare che il problema a livello mondiale è quello che riguarda il possibile abuso dello strumento di controllo a fini protezionistici. Quando in passato il perno della normativa nazionale era costituito dalla c.d. Golden Share, alcuni Stati membri sono stati dichiarati violatori del diritto UE dalla Corte di Giustizia a seguito di procedure di infrazione condotte dalla Commissione.

Nel 2012 l’Italia, per risolvere questa criticità, ha modificato la propria normativa nazionale introducendo il Golden Power. L’Unione Europea, con la proposta di regolamento attualmente in discussione, non interviene per imporre agli Stati membri l’uniformità nelle legislazioni nazionali sul controllo degli investimenti, ma si prefigge un doppio obiettivo. Da un lato prevedere un meccanismo di controllo comunitario sugli investimenti stranieri diretti che possono incidere sugli interessi dell’Unione nel suo complesso, dall’altro richiedere maggiore trasparenza e certezza agli interventi dei singoli Stati sul controllo degli investimenti   quando esigenze di ordine pubblico e di sicurezza vengano in rilievo. Gli Stati devono comunicare prontamente alla Commissione i dati relativi agli investimenti stranieri e i procedimenti di controllo eventualmente aperti. È competenza esclusiva degli Stati quella relativa alla sicurezza nazionale. Allo stesso tempo, l’UE vuole poter controllare gli investimenti esteri diretti che possano incidere su programmi e progetti di interesse strategico europeo (si pensi al sistema satellitare Galileo o ai programmi Horizon 2020). Per esempio, per quanto riguarda il controllo di investimenti che hanno ad oggetto le infrastrutture critiche, la proposta di regolamento prevede anche un quadro di riferimento per gli Stati al momento della loro apertura agli investimenti esteri, fondato su criteri di maggiore trasparenza per rendere le regole dei singoli Stati fondate su criteri simili. Non è possibile imporre a tutti lo stesso modello legislativo, ma l’orientamento è favorire un quadro più armonico per le normative nazionali, ancorandole a principi e criteri coerenti e simili tra loro.

EA: Quali sono i settori strategici che le norme europee prevedono di difendere e di tutelare?

Alì: L’articolo 4 della proposta di regolamento prevede che sia gli Stati che la Commissione possono intervenire nei seguenti settori: infrastrutture critiche, come ad esempio trasporti, energia, comunicazioni; tecnologie critiche, come robotica, cyber, Intelligenza Artificiale; e anche nell’accesso a informazioni sensibili. Sono previsti strumenti di controllo anche rispetto a forme di partecipazione azionaria o societaria in società, compagnie e imprese europee di particolare rilevanza strategica che operano in settori critici, se l’eventuale partecipazione o presenza societaria dovesse mettere a repentaglio informazioni sensibili in ambito europeo o le finalità dell’impresa stessa. Anche in questo caso, definendo i settori di intervento e gli ambiti di azione, si cerca di fare in modo che gli Stati possano operare con criteri simili tra loro e non più orientati ciascuno sulla base della propria disciplina nazionale.

EA: Su questo tema della regolazione e del controllo degli investimenti diretti esteri è possibile immaginare un sistema omogeneo di regole di riferimento a livello internazionale?

Alì: Sono abbastanza convinto che in questo momento sia impossibile, quanto meno a livello internazionale. Le differenze tra gli Stati sono marcate e si tratta di settori sensibili in cui essi preferiscono avere libertà di vedute. Tuttavia è significativo notare che negli USA, all’interno della riforma recente del CFIUS, il legislatore americano richiede chiaramente che i paesi UE si dotino di organismi simili, con meccanismi di controllo equivalenti, per migliorare e facilitare lo scambio di informazioni e di comunicazioni su questa materia. In questo senso, non è per nulla peregrina l’idea di prevedere anche in Italia la formazione di un “CFIUS italiano” per migliorare la collaborazione e il dialogo con un partner strategico come gli USA.

Si tratterebbe di sintetizzare sotto forma istituzionale quello che è già presente nel nostro ordinamento.

EA: Infine, professore, secondo lei è un’iniziativa opportuna quella intrapresa in questo campo dall’Unione Europea? Potrà avere effetti concreti e utili?

L’iniziativa UE serve, da un lato, a dare coerenza all’azione degli Stati membri quando un interesse essenziale alla sicurezza dell’Unione viene posto in rilievo, dall’altro a controllare e a prevenire abusi delle clausole di sicurezza nazionale con finalità protezionistiche. Non dimentichiamo, infatti, che questi strumenti ed altri continuano ad essere utilizzati da diversi Stati membri dell’UE per finalità che poco hanno a che vedere con l’interesse dell’Unione o della sicurezza dello Stato, e che riguardano più la difesa di interessi economici incompatibili con il diritto dell’Unione Europea.

Enrico Casini è Direttore dell’Associazione culturale Europa Atlantica. Aretino, laureato in Scienze internazionali all’Università di Siena, si è perfezionato presso il Corso Executive in “Affari strategici” della Luiss “Guido Carli” di Roma. E’ stato Capo della segreteria del Presidente della Delegazione parlamentare italiana alla NATO. Si occupa di studi strategici, terrorismo, politica internazionale e italiana.

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