La Politica Estera dell’Amministrazione Biden e la Logica della Strategia

Quale politica estera e quale strategia adotterà a livello internazionale la nuova amministrazione americana guidata da Joe Biden? L’analisi di Niccolò Petrelli

Dal momento in cui la vittoria di Joe Biden alle elezioni presidenziali USA è stata confermata, molto si è parlato della grand strategy che l’amministrazione da lui guidata avrebbe intrapreso, utilizzando quasi sempre come punto di riferimento un articolo pubblicato nel marzo del 2020 sulla rivista Foreign Affairs, intitolato “Why America Must Lead Again”. In tale sede l’allora candidato alla presidenza articolava una visione generale di politica estera incentrata, nelle sue stesse parole, sul “ritorno degli Stati Uniti a capotavola” ovvero sul mantenimento e, ove necessario, il ripristino di un saldo primato in termini di risorse (in particolare sotto il profilo economico e tecnologico), nonché sulla ripresa da parte degli USA del ruolo di principale “connettore” e “creatore di norme” nel quadro di un sistema di relazioni multilaterali.

L’idea che la grand strategy o strategia nazionale consista essenzialmente in una visione, un disegno di politica estera, si è accreditata dagli anni ‘90, attraverso quello che è stato definito “il grande dibattito strategico americano”. Tale interpretazione, in parte ascrivibile alla peculiare genesi del concetto di grand strategy rispetto al “tradizionale” concetto di strategia consolidatosi in Europa nel XVIII secolo, rappresenta tuttavia di fatto una stortura. La strategia nel senso più ampio del termine è la logica che lega fini e mezzi in condizione di interattività, l’arte di creare potere, situazioni di vantaggio. La visione, gli obiettivi rappresentano soltanto uno dei suoi elementi costitutivi, un insieme di idee e concetti ispiratori, un ideale punto di arrivo, la cui funzione è guidare l’organizzazione e l’azione politica. Solo un’analisi che li combini con gli altri due elementi costitutivi della strategia, le risorse a disposizione e le probabili reazioni di avversari e alleati, può consentirci di avanzare ipotesi ragionevoli e fondate su come la nuova amministrazione USA interagirà con il mondo.

L’amministrazione Biden dovrà fare fronte ad una situazione generale di penuria di risorse, politiche ed economiche. Combattere la pandemia e poi intervenire sull’economia sarà la priorità. Il summenzionato articolo su Foreign Affairs è rivelatore in tal senso: alle questioni interne ne viene infatti dedicata circa la metà; un ordine di priorità che appare confermato anche dalla campagna presidenziale, dove la politica estera è stata relegata ad un ruolo minore. Il presidente Biden dovrà dunque utilizzare al meglio il capitale politico a sua disposizione in materia di affari internazionali e presumibilmente lo spenderà per l’unica questione in grado di generare ritorno politico, ovvero la Cina, popolare sia presso il pubblico americano che tra le due principali forze politiche del paese.

L’amministrazione dovrà inoltre affrontare una penuria di denaro. Integrando le più recenti previsioni di crescita a medio termine elaborate dalle principali organizzazioni internazionali, ovvero Banca Mondiale, FMI, ONU e OCSE, si evidenzia come il PIL USA, ovvero la base da cui è possibile attingere per lo sviluppo e l’impiego dei mezzi della strategia nazionale, crescerà in maniera abbastanza modesta fino al 2024 e l’incremento vedrà nei prossimi 4 anni una progressiva riduzione.

La prima conclusione che è possibile trarre mettendo in relazione visione e risorse è dunque che esiste un gap non trascurabile tra l’ambiziosa agenda dell’amministrazione Biden e le realtà politico-economico-finanziarie che gli USA dovranno affrontare nei prossimi 4 anni. La potenziale condizione di “insolvenza strategica” che potrebbe derivarne potrà essere affrontata solo con un incremento di spesa in deficit, con una “spietata” prioritizzazione nell’impiego delle risorse disponibili e, non da ultimo, con politiche più aggressive verso i competitors, e di minor impegno rispetto agli alleati.

L’ipotesi più probabile è ovviamente una combinazione delle tre, ma per avere un quadro ancor più preciso è necessario soffermarsi sulle traiettorie di politica estera dei principali competitors (o avversari), Cina e Russia, e del principale alleato, l’Unione Europea (UE).

La Cina, come appena visto, rappresenta la priorità di politica estera della nuova amministrazione USA nei limiti delle risorse che saranno effettivamente disponibili. E’ dunque probabile che nei confronti di Beijing si elabori una strategia basata su tre linee d’azione: contenimento militare, inibizione, co-optazione e cooperazione attraverso ‘norms-setting’ e definizione di standard internazionali in forum multilaterali, e sebbene in modo più cauto rispetto alla precedente amministrazione, coercizione attraverso decoupling  tecnologico, tattica che sembra aver prodotto risultati dal punto di vista USA e che secondo le più recenti previsioni del FMI nel lungo periodo danneggerebbe l’economia cinese in maniera più significativa rispetto a quella USA (1.8% contro 1.1% del PIL reale). In sostanza si tratterebbe di un approccio eminentemente competitivo, ma senza fare della Cina un vero e proprio avversario, in altre parole abbandonando la retorica aggressiva della precedente amministrazione e lasciando aperti margini per la cooperazione in ambiti specifici come ad esempio il nucleare nord-coreano ed il clima.

Secondo le stime del FMI, la Cina già quest’anno sconterà le conseguenze dell’approccio più aggressivo alla competizione adottato dall’amministrazione Trump, calcolate in una perdita dello 0.3% del tasso annuo di crescita (da 8.2 a 7.9). Qualora l’approccio della nuova amministrazione Biden venisse percepito come finalizzato a bloccare l’ascesa cinese, una risposta competitiva da parte di Beijing è da considerarsi scontata.  

L’economia cinese si è ripresa in maniera estremamente rapida dalla crisi generata dal Covid-19 e le previsioni di crescita per i prossimi 4 anni fornite dalle più autorevoli istituzioni internazionali sono decisamente migliori di quelle USA; è probabile che l’economia cinese superi quella degli Stati Uniti nel 2028 o nel 2029 o addirittura, secondo alcune analisi, già nel 2024. La Cina dispone quindi non solo della volontà per continuare a competere con gli USA (anche in maniera più aggressiva), ma soprattutto delle capacità. Beijing tuttavia, in coerenza con l’approccio strategico elaborato negli ultimi anni, tenterà di gestire e rispondere ai rischi derivanti dalla competizione con gli USA senza compromettere altri obiettivi strategici, in particolare quello di raggiungere entro il 2050 una condizione di prosperità economica e avanzamento tecnologico.

La traiettoria delle relazioni USA-Cina durante la presidenza Biden non è quindi scontata  e potrebbe configurarsi come una situazione ibrida, di “coopetizione”: un quadro di competizione (molto probabilmente in ambito tecnologico e militare) punteggiato da aree di détente e/o cooperazione.

Per quanto riguarda l’approccio della nuova amministrazione Biden nei confronti della Russia il pronostico più diffuso tra gli esperti è quello di un irrigidimento e un contenimento “duro” attraverso una combinazione di sanzioni economiche, blocchi al trasferimento di tecnologia, e competizione militare. La Russia è stata in più di una circostanza definita da Biden non un competitor, ma una minaccia alla luce delle attività di destabilizzazione portate avanti dal Cremlino contro le democrazie occidentali attraverso ingerenza elettorale, disinformazione e interferenza nel funzionamento delle istituzioni. La Russia in ogni caso non appare in alcun modo una priorità per la nuova amministrazione democratica, come risulta anche dall’articolo di Foreign Affairs, dove è appena menzionata. Perciò, nonchè per la penuria di mezzi di cui sopra, è probabile che il nuovo presidente cerchi, così come molti dei suoi predecessori, di spronare gli alleati europei, in paricolare i membri della NATO ad assumersi maggiori oneri in merito.

A Mosca l’elezione stessa di Biden viene vista come un indebolimento della posizione relativa della Russia, rappresentando una battuta d’arresto nel trend generalizzato di allontanamento dalla globalizzazione e dai valori occidentali degli ultimi anni, e dunque nella transizione del sistema internazionale verso una struttura più marcatamente policentrica. Dalle dichiarazioni rilasciate negli ultimi mesi dal presidente Putin, dal ministro degli Esteri Lavrov ed altri esponenti di spicco dell’elite politica russa sembra emergere un’accresciuta percezione di insicurezza, tale da spingere alcuni, come il vice ministro degli Esteri Sergei Ryabkov ad avanzare la proposta di passare ad un approccio più duro di “contenimento totale” degli USA, mantenendo solamente un “dialogo selettivo” su questioni di interesse per Mosca.

Tuttavia anche la Russia affronta una situazione di grave penuria di risorse e si avvia secondo le previsioni più accreditate ad un ulteriore deterioramento delle condizioni economiche, seppure incomparabile con le precedenti tre crisi in termini di profondità e gravità. Mosca sarà dunque costretta ad essere molto selettiva e cauta nello scegliere le aree su cui competere con gli USA, facendo l’uso migliore delle scarse risorse a disposizione in ambito politico, militare, economico, tecnologico ed energetico.

La più probabile traiettoria di interazione tra USA e Russia da qui al 2024 sarà di détente molto limitata (probabilmente al solo ambito del controllo degli armamenti) e confronto e competizione selettiva, in aree in cui Washington e Mosca ritengono di avere un vantaggio competitivo rispetto all’altro.

Da ultimo, in merito ai rapporti transatlantici l’unico fattore certo sembra essere un ritorno alla “normalità”, ovvero a forme di consultazione e coordinamento, dal punto di vista del processo di politica estera USA. Per quanto riguarda la sostanza di tale processo tuttavia non può darsi per scontato che l’amministrazione Biden sia incline a cooperare ad ampio spettro con l’UE. Se è ipotizzabile che gli USA intendano agire di concerto con l’Unione su tematiche come la lotta al COVID-19, l’ambiente e (forse dopo gli eventi del 6 gennaio) la democrazia, è meno probabile che siano disposti a farlo su questioni più direttamente legate al proprio primato nel sistema internazionale, come tecnologia, commercio e standard internazionali, per via della più precaria posizione occupata nella gerarchia sistemica, nonchè della prospettata penuria di risorse.

Bruxelles, Berlino, Parigi e diverse altre capitali degli stati membri dell’UE hanno accolto la notizia della vittoria di Biden con entusiasmo. Gli ultimi quattro anni tuttavia, segnati da ricatti, minacce e la prospettiva di un decoupling strategico degli USA dall’Europa da tempo temuto, sembrano aver condizionato l’elite politica UE. Si riscontra infatti un certo scetticismo, tanto tra i vertici dell’UE quanto tra i leaders delle principali forze politiche degli stati membri, circa la reale intenzione dell’amministrazione Biden di rivedere profondamente la strategia transatlantica degli USA. Nonostante molti continuino ad aderire ad una visione “tradizionale” dei rapporti transatlantici, appare notevolmente rafforzata un’altra corrente di pensiero, quella di coloro che ritengono prioritario promuovere un’UE politicamente più autonoma e indipendente.

L’UE ha infatti recentemente concluso un accordo sugli investimenti con la Cina che di fatto complica la possibilità di elaborare con l’amministrazione Biden una strategia transatlantica rispetto a Beijing. La stessa recentissima iniziativa lanciata da Bruxelles per una agenda politica transatlantica basata su valori, interessi e influenza globale comuni, sembra quasi da interpretarsi come un tentativo di verificare in tempi brevi le reali intenzioni del nuovo presidente USA.

Nei prossimi 4 anni dunque con molta probabilità assisteremo ad un moderato riavvicinamento tra le due sponde dell’Atlantico, ognuna delle quali tuttavia continuerà a rimanere prevalentemente concentrata su sé stessa.

La principale conclusione che si può trarre dall’aver posto la visione del futuro presidente Biden in una prospettiva strategica è che la politica estera USA nei prossimi 4 anni sarà caratterizzata da una certa continuità con quella dell’amministrazione Obama, in particolare nel suo secondo mandato, ma anche con quella dell’amministrazione Trump. Seppur in modi diversi, entrambe queste amministrazioni hanno tentato di mantenere l’egemonia USA, di far fronte ai sempre più complessi trade-offs affrontati ed al rischio di “insolvenza strategica”, circoscrivendo quanto più possibile gli interessi nazionali, stabilendo ordini di priorità negli obiettivi, ed utilizzando i mezzi a disposizione in maniera oculata.

La prossima amministrazione si troverà a perseguire lo stesso obiettivo di primato in un contesto globale ancora meno congeniale e malleabile, e con risorse in termini relativi sempre più scarse. Al fine di mettere in atto la propria visione dunque, è molto probabile che l’amministrazione Biden sviluppo un approccio generale di “impegno selettivo”, in cui ancor più si darà priorità alla tutela degli interessi nazionali propriamente americani, e ancor più si tenterà un impiego calibrato degli strumenti del potere nazionale attraverso un’accorta combinazione di competizione e cooperazione.

Niccolò Petrelli, è Docente di Studi Strategici, Dipartimento di Scienze Politiche, Università Roma Tre


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